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我国城乡总规改革思考及随州总规改革创新探索
全国勘察设计信息网www.mcpx.tw 2017-11-22 6:19:42 来源 全国勘察设计信息网
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    01应对新时代需要的总规变革
    国内总体规划改革的探讨由来已久但始终是只听楼梯响不见人下来真正的规划改革发轫于中央顶层设计还要从2013年的中央城镇化工作会议?#32469;?#26159;习近平两次?#26412;?#32771;察发表的重要?#19981;?#31639;起此后党中央国务院召开的一系列会议和下达文件对城市规划改革的要求和部署不断深化随后住建部出台一系列规划改革举措包括总体规划改革的五个一要求遍及全国的规划改革正式拉开帷幕
    总体规划从何改起其实在2016年中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作若干意见中就城市规划建设存在的问题已经讲的很清楚城市规划前瞻性严肃性强制性和公开性不够总体规划作为一座城市发展建设的总纲改革的方向自然是要在上述方面进行加强经过长期的规划实践我认为总体规划要扭转被动局面发挥出总体规划的作用应重视以下几个视角的改革创新工作

    1总体规划本质上是一项地方政府工作必须体现一级政府一级事权要求
    这条?#27492;?#26222;通的道理在规划编制和审查中却往往被忽视以至于总规在编制者那里被当作一项技术工作在审查者那里成为巨细不分职责不清难以考核追责的烫手山芋讲真不论是从编制和使用主体还是从我国立法的角度总规都是地方政府的一项事权它具备如下特点
    必须从中央和省的要求出发落实宏观发展理念和战略部署?#21208;?#31649;控
    其次要体现地方执政者的发展愿景策划和落实具体任务
    满足公众对美好生活的追求

    从这三个特点出发编制审批?#35762;?#19977;方应有各自关切的重点而规划内容也应体现出不同的侧重和深度就审查方而言应把重点放在国家和省的发展理念重大项目敏感空间资源管控的贯彻落实对地方政府事权范围内的规划事项则应松绑而无需事无巨细面面俱到

    2从政府工作和审批角度出发应区分城市研究与规划政策的差异
    作为政府工作在实施中必须要做到可执行可分解可考核可监督?#20445;由?#25209;的角度要求总规成果必须?#23665;?#35835;可批复但目前的总规成果大多达不到要求主要表现为
    规划成果的技术性较强而图文的政策性实用性和规范化表述不够对管理而?#24895;招?#19981;够操作困难对审批方而言过于?#22791;?#26214;涩难以评判
    规划图文之间缺乏对应表述解读的随意性较大
    规划指标体系设定随意不论在数据的获得上还是操作考核上?#21152;?#30456;当大的难度使规划?#21208;?#27814;为空谈

    在总规编制中应该分清城市研究与规划编制的差异前者是基于客观事实对城市特征问题及未来发展方向进行的研究讲求的是科学性真实性但并不是规划成果只是规划编制的基础规划编制则是一项政府工作需要?#20174;?#21508;方利益诉求是多方博弈达成的共识而不一定是最理想的技术成果因此一个好的规划应该分清这两个阶段各自的特点和工作重点借用一句话讲就是求真与务实

    3面对加强空间管控和市场经济的不?#33539;?#24615;双重属性做到刚弹相济
    前者必然要求规划在空间发展的定性定量定界三方面更加落实?#21592;?#20110;规划操作?#21208;?#32771;核和监督检查而发挥市场在配置资源中的决定性作用以及未来科技进步又要求在布局和用地管理上为城市弹性发展留有余地这二者之间必须要?#19994;?#26356;加合理的平衡点才能?#32570;?#35777;规划严肃性又做到实事求是这就要求在三生空间规划城市开发边界划定四线管控中既要加强各类底线的研究又要强化远景发展预测需要探索具有弹性的发展备用地制度并将其作为一项公共政策和管理机制应对发展中的不?#33539;?#24615;

    4规划内容设置与编审督一体化改革要求相结合做好分层传导
    总规编什么不但取决于城市的需要也取决于上级政府审什?#30784;?#30563;什么?#32469;?#26159;各类?#35762;?#23545;规划建设的影响越来越大规划体系的特点是分层调控总规的落实需要县镇总规分区规划控规和专项规划分头完成而非系于一身面对加强空间管控的要求科学准确地把握各层次规划的特点合理定位总体规划及其与上下位规划的关系并进一步明确总体规划内容和表达深度才能将总规瘦身提高审批效率与加强管控有机结合在一起避免给总规背上沉重的包袱为此应进一步明确战略规划总体规划详细规划这一规划体系中各自的作用和表达内容而不能自乱阵脚迷失方向
    战略规划应以战略性前瞻性为主应对全球化和竞争力提升需要针对城市发展瓶?#20445;?#35851;划城市发展定位和战略布局行动计划总体规划应作为战略管控工具?#20445;范?#22478;市发展建设的总体?#21208;z?#24067;局管控?#21208;?#21644;总量要求依托下位法定规划县镇总规控规工具具体落实总规要求并利用多规融合的信息化平台实现量化落图和管控从而使总规既具备一定的战略高度宏观把控能力又不至于过度纠缠于具体定界划线问题从而降低部门间协调难度提高编制和审查效?#30465;?#32780;随着多规合一平台的建立和各层次规划的不断深入可以期待将来的总规会建立在更加稳定?#30446;?#38388;管控基础上谋划新的发展
    从规划督察角度出发对总规的督察应更多地从规划依据政策法规和落实上位规划的符合性上来衡量对开发建设符合性的督察则应以法定控规为依据毕竟在控规层面才能具体定性定界定量才具?#23633;?#31649;的操作性如此才能发挥总规控规各自特长在系统框架内实现规划前瞻性与严肃性强制性的统一

    规划分层管控工具优化构想
    总规改革的顺利推进必须从梳理上述关?#31561;?#25163;明确上述几个层面的关系发挥规划系统中各类规划的合力在此基础上统筹?#33539;?#24635;规编审内容精简上报审批成果简化审批程序提高总规编审效率解决好编审督各方关切的问题如此才能保证规划前瞻性与严肃性强制性的对立统一

    02随州总体规划改革创新实践探索
    结?#32454;?#25165;的一些认识谈一下我们在随州总体规划改革的实践探索
    2015年湖北省政府结合全国?#38382;ƣ?#23558;随州宜昌十堰等几个城市?#33539;?#20026;城乡总规改革试点城?#23567;?#28165;华同衡?#34892;页?#25285;了随州市此轮总体规划编制任务规划于2017年10月第一个获得湖北省政府审批成为湖北省总体规划改革试点的样本在工作过程中我院与随州市政府市规划院密切合作在省政府审批部门和住建厅指导下编审双方密?#20449;?#21512;多次集体研究制定随州总规改革思路和编审方法在总结随州样本基础上同步推进湖北省总规编制审批办法信息化管理平台建设标准等为湖北省总体规划改革提供了鲜活的经验
    随州是湖北省内的二级城市大别山革命老区以炎帝故里编?#29992;?#22478;专汽之?#32423;?#33879;称关于随州总体规划改革的创新实践我们做了如下一些探索

    1紧密结?#31995;?#26041;实?#30465;?#33853;实中央五大发展理念的战略路径设计
    规划从长江经济带战略武汉都市圈发展态势?#32469;?#26159;随州市委市政府根据自身七山两田一分水的特点提出的绿色革命?#21208;?#20986;发结合中央提出的五大发展理念提出四个策略生态固本绿色发展区域协同内外联动壮大?#34892;模?#32479;筹城乡弘扬文化彰显特色在四个策略指引下实?#36136;?#22495;三生空间优化布局产业发展转型通道建设和全域旅游等的有机结合

    2研究制定可操作可考核可评估的规划一张表
    在五大发展理念和四大策略指导下规划按照可考核可分解可评估的原则?#33539;?#20102;五大类18分项50个具体发展指标并区分为预期性指标和?#38469;?#24615;指标这也是对住建部规划改革一张表要求的具体落实

    3利用多规合一手段基于GIS平台构建市域三生空间+廊道的一张蓝图
    规划将市域三生空间及以交通为主导的一廊道进行一体化研究在此基础上进行统筹布局同步建立GIS平台和规划信息系统在此基础上形成一张多规合一的蓝图创新之处是在技术研究的基础上?#33539;?#21508;类空间要素的管控内容部门分工和政策要求而不仅仅是技术性成果真正实现?#21208;目?#30417;控可操作有人管

    4按照底线管控与发展兼顾的原则分级划定城市开发边界
    划定城市开发边界是加强空间形态管理的新举措我们?#33539;?#20102;四个原则
    坚持底线强化生态基?#33258;际?BR>    贯彻战略思维引导形成合理结构
    协调需求与可能合理分配空间资源
    ?#32454;?#24341;依法行政分级划定开发边界

    在越来越严控城市摊大饼式扩张的?#38382;?#19979;一方面要了解清楚资源?#19994;ף?#21478;一方面还要加强远景规划研究对城市未来?#30446;?#38388;组织拓展可能性周边联动发展和辐射带动作用进行更深入的预测和研究在兼顾两方面因素的基础上划定?#30446;?#21457;边界既为未来形成合理的形态预留了可能又限定了盲目扩张而建设用地与非建设用地之间则形成蓝?#25506;?#32455;人与自然和?#24443;?#22788;的形态生态空间耕地河道等则通过四线方式加以控制
    在市域层面分成两个层次进行划定在城?#23633;?#20013;建设区我们采用具体划定方法具体划定边界?#33539;?#38754;积和管控要求纳入城乡规划管理平台对镇一级体现一级政府一级事权要求提出原则划定方法既原则划定开发边界?#33539;?#22823;致面积要求再由镇总体规划具体划定并反馈到管理信息平台作为管控要求实现上下合一的一张蓝图

    5以技术集成的综合方法优化城市空间布局
    优化空间布?#36136;?#22478;市规划的核心工作随州总规在常规研究基础上重点研究了山水格局古城文化遗址等与城市?#30446;?#38388;关系开展海绵城?#23567;?#20132;通与土地一体化开发等专题研究将三维空间设计同步加以考虑?#28304;?#20026;基础优化空间布局提高用地和空间布局?#30446;?#23398;性合理性和文化性

    6为了应对发展不?#33539;?#24615;设计发展备用地制度
    发展备用地并不是一个新鲜提法但在过去它只是作为一项可有可无的技术内容被标画在总图上并?#25381;?#25919;策和法律地位无法真正转化为建设用地

    在随州总规编制过程中项目组与省级审批部门共同探讨将发展备用地战略用地正式纳入总规成果对其内涵适用条件启动程序负面清单等进行?#32454;级?#20351;之登堂入?#39029;?#20026;一项制度设置意图主要是应对社会经济发展面临的不?#33539;?#24615;避免因规划设计的?#38469;?#32780;造成项目选址有失合理避免主观预测的有限性尊重市场规律为城市开发建设预留一定弹性在空间布局上要求必须限定在开发边界内满足土规等要求不?#21152;?#22522;本农田及生态空间规模原则控制在规划建设用地总量的10%以内功能控制要求要有一些引导性的功能和?#38469;?#24615;的功能就是双门槛

    7创新成果表达形式加强总体规划的政策性操作性及对下位规划传导作用
    针对当前总体规划文本重技术轻政策重编制轻管理的?#36136;?#38382;题以面向实施服务管理为导向全面提升城市总体规划文本的政策化表达在技术性规定的基础上补充政策适用环境和条件

    在文本中对自由裁量空间管理工作尺度调整变更依据各?#20013;?#25913;程序等内容?#25216;?#20197;?#32423;?#38024;对总体规划重图?#20132;?#34920;达缺少对图纸适用条件实施路径应用办法以及政策内涵的现状借鉴单元控规图则做法将传统的总体规划图纸变为总体规划图则?#20445;?#22312;传?#22330;?#25991;本+?#24471;?#20070;的成果基础上增加对应文本的条文?#24471;?#25903;撑实施管理部门和各类用户对总体规划图的解读和应用

    在加强总规向下传导方面随州总规通过图则对应单元划分及管控三维空间管控设计四线划定及控制要求等对后续开展单元规划专项规划起到更好的宏观把控作用

    8结合一级政府一级事权的规划实施机制创新
    一是明确规划实施的机制对分级划定城市开发边界划定城市备用地使用要求和程序集中建设区管控要求和调整程序等进行明确规定强化总规强制性内容的落实和?#25307;?#20256;导通过各级规划使总体规划的强制性内容可分解可落实可考核推进规划建设的监管相统一建立审批机关同级人大社会公众的监督和联动机制建立城市规划管理信息平台

    9改进审查内容和程序提高规划审查效率和可批复性
    在随州总规编制过程中省住建厅即要求将纲要与成果审查二合一对审查内容?#35762;?#20869;容等做了较为系统的梳理在此基础上提出编审内容适度分离即按照省市两级政府各自管理事权特点编制送审成果和地方管理成果两个文件以应对不同的需要送审成果为审查要点重点把握涉及与国省发展战略对?#21360;?#22478;市全局和长远发展战略要求和规划强制性内容明确不能开发建设?#30446;?#38388;加强相关规划之间的衔接减少对具体建设和具体项目的规定推进总体规划强制性内容可分解可落实可考核推进规划建设监管相统一重点推进图文对应加强一张图和一张表的管控

    审查要点
    在审批程序上突出技术审查和行政审查重点的差异技术审查主要关注规划的技术性科学性合理性并由省编审?#34892;?#36127;责技术内容校核把关专家评审进行宏观把握行政审查则主要关注政策性合法性规范化和操作性

    以上是一些关于总规改革我的思考和探索最后还是希望能?#35805;?#32534;审督一体化政府事权和公众参与以及全程监督能够更有机的结合在一起

    作者张险峰?#26412;?#28165;华同衡规划设计研究院有限公司总工程师

 
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