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破解智慧城市建设资金难题 PPP模式新探索
全国勘察设计信息网www.mcpx.tw 2018-3-7 6:25:42 来源 全国勘察设计信息网
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    新型智慧城市建设是十三五期间国家重点关注和投入发展的经济增长点也将成为推动供给侧结构性改革新型城镇化建设的重要着力点新型智慧城市建设涉及体量较大在公共服务需求迫?#23567;?#25919;府财政收入紧缩政府融资平台市场化的背景下PPP模式成为推动我国智慧城市建设的最佳途径
    当前我国智慧城市建设重点以信息化提升公共服务质量和效率为主要内容涵盖政务养老医疗教育旅游等多个领域早期多以上述领域PPP政府和社会资本合作项目形式推进智慧城市建设而涵盖多领域综合性智慧城市建设的PPP项目较少在2017年7月财政部发布的第四批PPP示范项目筛选的通知中首次将智慧城市纳入优先支持的类别将智慧城市作为一个整体统筹建设的思想和实践已经成为共识由于智慧城市建设重点工程多存在项?#21208;?#30028;条件不易划分责任主体复?#21360;?#39564;收机制不明确等?#36136;?#38382;题不能简单套用传统基础设施类PPP实施架构因此需要充分了解我国PPP模式的政策要求和运作模式结合智慧城市建设项目的特点和实际分析智慧城市建设PPP模式推进过程中可能面临的问题和难点打造社会资本积极参与公共服务不断提升财政支出合理稳健的智慧城市建设新模式PPP模式是当前智慧城市建设过程中最为适合的商业模式可以?#34892;?#21270;解财政建设资金短缺优化政企资源配置最终提升公共服务质量
    化解建设资金短缺的重要渠道
    当前我国经济发展进入新常态财政收入进一步收窄传统的以财政投入为主拉动增长的模式已不可?#20013;?#19968;方面智慧城市建设需求资金较大单靠财政投入无以为继另一方面大量社会资本闲置投入智慧城市建设市场意愿?#32454;ߡ?#22240;此在智慧城市建设资金庞大和地方债高企的背景下通过PPP模式撬动社会资本参与智慧城市公共项目获取合理回报可?#34892;?#20943;轻政府公共财政的举债压力拓宽融资渠道形成多元化可?#20013;?#30340;资金投入机制同时有利于盘活社会存量资本激发民间投资活力拓展企业发展空间提升经济增长动力促进经济结构调整和转型升级
    优化政企资源配置的有力保障
    PPP模式可以优化资源配置依据风险最小化和利益最大化原则明确政府与社会资本在项目运营提供社会公共服务过程中的责权利政府承担政策风险社会资本承担技术风险其他风险由最善于应对的一方承担整个项目在运营期间风险最小?#28304;?#21040;社会公众利益最大化以社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容通过社会监督和绩效评价激励政府提供制度供给企业提供技术和服务供给政企双方发挥各自优势实现最优供给组合
    提升公共服务质量的?#34892;?#25163;段
    PPP模式能够将政府的战略规划市场监管公共服务和社会资本的管理效率技术创新有机结合在一起将政府?#21360;?#31649;理者变为监督者合作者?#20445;?#25512;进政府角色转变传统模式下政府既是公共服务的提供者?#20445;质?#20844;共服务效率的监督者PPP模式下政府作为监督者有助于厘清政府和市场边界减少政府对微观事务的过度参与提升政府的法律意识契?#23478;?#35782;和市场意识更好地简政放权履行公共职能而公共服务由专业机构提供深度参与智慧城市建设运营和管理激发市场主体的活力和创造力形成投资建设运营一体化?#34892;?#25552;升公共产品供给效率和公共服务水平
    我国智慧城市建设进入快速发展期具有涵盖领域广重点工程多等特点以PPP模式推进智慧城市落地实施需要综合考虑城市的建设基础和建设项目的特点智慧城市建设重点项目通常涉及社会管理民生服务产业经济资源环境和基础设施等多个领域具有以下特点
    强化整体协同推进智慧城市建设是一个综合性复杂巨系统涵盖领域广建设工程多涉及政务交通医疗教育养老社区环保等多个领域更加注重建设成效国家新型智慧城市评价指标2016年从8个方面对智慧城市建设情况进行系统考察并将建设成效类指标作为重点内容这为地方开展智慧城市建设提供了导向通常条件下智慧城市建设领域单项工程建设资金相对较小对于?#34892;?#22411;城市来说?#32469;?#26126;显部分工程建设边界不清晰智慧城市建设项目包含部分信息化改造扩建等软环境建设项目项?#21208;?#30028;不易划分数据创新应用是重要方向通过数据共享数据治理和数据创新应用与服务等实现政府协同管理与服务
    典型运作模式
    从单个项目的运作方式看PPP项目具体运作方式主要由收费定价机制项目投资收益水平风险分配基本框架融?#24066;?#27714;改扩建需求?#25512;?#28385;处置等因素决定从涉及到的PPP运作方式来看国家发展改革委主要推广的?#24418;性?#33829;O&M建设运营移交BOT建设拥?#23567;?#36816;营移交BOOT建设拥?#23567;?#36816;营BOO等财政部主要推广的有O&MBOTBOOTBOO管理合同等其中财政部出于缓解存量项目资金压力的目的增加了转让运营移交和改建运营移交等方式
    在具体操作层面结合项目收费机?#21697;?#20026;3种类型
    第一对于具有明确的收费基础并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目可通过政府授予特许经营权采用BOTBOOT等模式推进
    第二对于经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报需政府补贴部分资金或资源的项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施采用BOTBOO等模式推进
    第三对于缺乏使用者付?#36873;?#22522;础主要依靠政府付?#36873;?#22238;收投资成本的项目可通过政府购买服务采用BOTO&M等市场化模式推进
    从参与建设工程的多寡看以PPP模式推进智慧城市建设过程中通常由政府出资方和社会资本方共同出资成立特殊项目公司Special Purpose VehicleSPV来具体操作项目的投融资建设和运营根据SPV公司是否参与具体项目建设运营以及参与建设工程的多少国内典型的智慧城市建设PPP模式可以分为大管家模式整体推进模式和分领域模式其中整体推进的PPP模式成为国内智慧城市建设运营的主流模式此外根据政府和社会资本出资额度不同SPV公司又分为政府控股和社会资本控股两种各地可以结合自身的实?#26159;?#20917;灵活选择其中以社会资本控股开展城市建设运营的城市居多
    我国智慧城市建设领域PPP模式尚处于起步阶段落地实施项目较少仍面临政府短期债务长期化面上债务隐形化带来政府性隐性债务风险政策环境不健全造成实践中的困惑智慧城市验收缺乏相关的量化指标为服务质量?#30446;?#26680;带来困难咨询服务供给不足项目建设运维复?#21360;?#31561;方面的挑?#20581;?/P>

    要点与展望
    虽然智慧城市建设PPP项目在开展的过程中存在各种问题和挑战但以PPP模式推动智慧城市建设仍是一个值得探索的新路径随着我国智慧城市建设的进程加快和智慧城市PPP项目示范的推进智慧城市建设PPP模式已在逐步深入和落地按照我国PPP模式的政策要求结合当前国内以PPP模式开展智慧城市建设的经验与不足?#25910;?#35748;为以下几点需要在智慧城市建设PPP模式中重点考量
    规范智慧城市PPP项目操作
    首先严控预算红线强化财政承受能力论证10%红线的硬性?#38469;?#32479;一执行口径加强信息公开这10%的比例应当是每年新的和旧的PPP项目都包含在该预算支出比例中
    其次明确项目界线严禁各类借PPP变相举债的行为审慎开展完全政府付?#35757;?#39033;目对于不包含运营内容无绩效考核机制社会资本不实际承担建设运营风险的项目不得纳入PPP项目范畴
    最后坚守合规底线规范PPP项目识别准备采购执行移交各?#26041;?#25805;作流程
    强化智慧城市PPP项目咨询
    智慧城市建设是一个复杂巨系统涉及领域广重点工程多包含新系统建设和?#19978;低成?#32423;改造项目的边界难以划分相关方的权责利不易界定这些都为PPP项目的顺利推进带来隐患因此必须由具有一定实力的技术咨询团队与商业咨询团队共同组建咨询团?#21360;?BR>    PPP项目的财务测算风险评估资金构成等工作由商业咨询团队来完成PPP项目的系?#24443;?#25104;边界划分建设与运营费用评估绩效考核体系等问题则由技术咨询团队来支撑
    开展智慧城市PPP专题培训
    针对智慧城市PPP模式特点鲜明技术性强难度大成熟案例少的问题组织跨行业领域的专家和专业?#28216;?#36890;过专题调查研究探索最佳实践提升智慧城市PPP项目建设运营专业化水平
    强化政府守信合作项目不受行政区划调整政府换届政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响
    增强责?#25105;?#35782;落实重大决策终身责任追究制?#21462;?BR>    选择合适的PPP运作模式
    智慧城市建设从规划到落地实施包括很多项目的建设运营总体可分为公益类项目准经营性项目和经营性项目结合地方工作实际可以采取?#36866;?#25645;配以丰补歉方式?#35782;?#23558;经营性项目与公益性项目捆绑开发通过收益性项目弥?#26500;?#30410;性项目缺口降低政府的财政压力支出的同时?#34892;?#32531;解社会资本方对公益类项目参与度不足的状况应尽量选择具有智慧城市建设运营经验的社会资本方?#34892;?#38477;低智慧城市中信息系统建设的边际成本此外在政策?#24066;?#33539;围内鼓励社会资本方对项目运营中所掌握的政府数据资源进行公益性开发和社会化利用提高公共服务水平
    建立PPP项目实施细则
    结合当地发展实际制定政府和社会资本合作项目实施细则构建制度设计运营补贴和绩效?#35745;?#31561;关键要素的支撑环?#22330;?#27880;重PPP项目运作的全流程管理强化项目运营的重要性优化项目投资收益区间保障公平正义建立合理的收益机制保障社会资本获取适当利润的同时防止收益过高而损害公众利益细化项目建设内容厘清项目建设运营边界明确风险承担机制验收标准收益标准和动态调价机制
    加强PPP项目监督考核
    开展项目建设运营时期的绩效监管包括质量价格服务水平和财务等方面的监管解决市场失灵普遍服务和绩效不符要求等重要问题确保服务质量?#21592;?#25252;公众利益在引进社会资本合作前规范操作PPP项目识别准备和采购工作确保后续监管?#30446;?#25805;作性

    案例分析

    合肥高新区智慧城市项目大管家模式
    合肥高新区智慧城市项目总投资27.1亿元高新区将打造智慧高新运营平台主要负责合肥高新区行政区域范围内的智慧城市项目的顶层设计及深化项目投资融资项目建设的管理项目的运营维护智慧产业创新发展等高新区将建设创新引领?#30446;?#25216;人文型智慧城市重点建设3421体?#25285;?#21363;三大核心支?#29260;?#21488;大数据平台云计算平台地理空间信息平台四大业务应用产业发展领域社会管理领域民生服务领域基础设施管理领域两大规范体?#25285;?#20449;息安全保障体系智慧城市标准规范体?#25285;?#19968;大城市运营?#34892;模?#22478;市综合业务运营管理?#34892;模?BR>    主要做法
    成立智慧城市建设领导小组作为智慧高新的最高决策机构主要负责组织领导统筹协调审议决策等下设合肥高新区智慧城市建设领导小组办公室主要负责对?#26377;?#35843;项目实施过程监督参与项目竣工验收移交等工作成立合肥高新智慧城市建设管理运营公司其中政府资本方出资4000万元持股20社会资本方出资1.6亿元持股80成立智慧城市研究?#34892;模?#20027;要提供智慧城市建设决策支持作为第三方智囊提供专业建议负责技术咨询项目评审标准编制等工作成立智慧城市创新产业联盟整合智慧城市相关技术?#38590;?#31350;资源促进产学?#23567;?#29992;结合和成果共享带动智慧城市产业核心竞争力的提升和产业链的完善带动智慧城市产业和资本的聚合制定评价考核办法制定智慧城市SPV运营公司综合评价指标体系促进智慧城市健康发展SPV公司整体承接高新区智慧城市顶层规划项目投资融资项目建设的管理项目的运营维护智慧产业创新发展为合肥高新区智慧城市建设提供一揽子整体解决方案SPV公司是管理者主要做顶层设计投融资项目运营不参与具体建设运营

    湘潭市智慧城市建设项目整体推进模式
    湘潭市智慧城市建设项目总投资约28.57亿元其中一期投资15.59亿元项目建设期两年运营期10年项目建设内容包括三大定位六大任务和24个子项目包括一个共用的基础设施一个通用的功能平台一个统一的运行指挥?#34892;ġ?#19968;个全程的标准体系一个全时的安全保障18个深度的智慧应用按照项目总投资的30%来预计项目资本金剩余部分资金以项目公司为主体通过银行贷款等融资途径获取
    主要做法
    强化专家咨询成立湘潭市新型智慧城市专家咨询组提供咨询服务和智力支撑SPV公司注册资金50310万元其中政府资本方以实物资产和现金出资17105.4万元持股34社会资本方出资33204.6万元持股66
    湘潭新型智慧城市建设分为两期其中一期总投资15.59亿元优先建设急用先建项目二期在一期夯实的基础上进行深化应用重点工作是显成效促发展
    强化数据资源共享业务协同打破部门壁垒实?#36136;?#25454;整合消除信息孤岛达到业务和数据的互联互通强化信息安全管理和能力建设建设全市统一完善的智慧城市网络与信息安全保障体?#25285;?#21253;括网络与信息安全防护体系网络与信息安全责任体系和网络与信息安全保密应急与?#20173;?#20307;系助力湘潭产业升级通过引入国内外知名合作企业智慧城市研究机构和院士工作站等方式以人工智能和新型智慧城市项目为基础推动湘潭地区智慧产业发展
    该项目整体打包统筹建设运营SPV公司整体承接湘潭智慧城市顶层规划项目投资融资项目建设项目运营维护产业创新发展以及项目的移交等全流程业务为湘潭新型智慧城市建设提供整体一揽子服务经营性与公益性捆绑开发一方面?#34892;?#32531;解了社会资本方对非经营性项目参与度不足的状况另一方面通过收益性项目弥?#26500;?#30410;性项目缺口降低政府的财政压力支出SPV公司是管理者也是实施者同时还是服务者主要做顶层设计投融资项目建设项目运营和项目移交

    淮南市智慧城市建设项目分领域推进模式
    淮南市智慧城市建设项目总投资1.2619亿元项目由智慧城市?#30772;?#21488;云计算操作系统OS及云计算数据?#34892;模?万台机架智慧教育智慧医疗打捆实施淮南智慧城市民生领域建设PPP项目智慧医疗简称智慧医疗项目?#20445;?#37319;用政府和社会资本合作模式运作智慧医疗项目覆盖淮南市卫计委和主要的医疗卫生系统机构
    主要做法
    成立SPV公司分领域推进淮南市智慧城市建设智慧城市按领域分别建设运营各领域由不同的社会资本方建设运营可以发挥各社会资本在相关领域的建设运营优势各领域智慧城市项目?#19978;?#24212;的政府部门主管将成立多个SPV项目公司带来管理上的不便此外对于跨部门信息资源整合带来潜在困难

    作者张延强 单志广 马朝江

 
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